多部门联合印发管理规定：生态环境损害赔偿纳入污染防治攻坚战成效考核

本报记者 张维

近日，经中央全面深化改革委员会审议通过，生态环境部联合最高法、最高检和科技部、公安部等部门印发了《生态环境损害赔偿管理规定》（以下简称《规定》）。生态环境部有关负责人指出，《规定》在明确部门职责分工、压实地方党委和政府责任、规范赔偿工作程序上提出要求，“让制度长出‘牙齿’，更加管用好用”。

多位业内专家认为，《规定》的印发，是对开展多年的生态环境损害赔偿改革成果的进一步巩固，标志着生态环境损害赔偿工作将成为常态化工作，为深化生态环境损害赔偿工作提供了有力制度保障。建议从强化立法、健全制度等方面着手，让生态环境损害赔偿制度成为促进精准治污、科学治污、依法治污的有力手段。

破解“企业污染政府买单”难题

多年前，“企业污染、百姓受害、政府买单”的问题比较突出。

“责任人虽然受到了法律的制裁，但遗留的生态环境损害问题没有得到解决，破坏的环境没有得到修复，群众的生态环境权益没有得到保障。”生态环境部环境规划院副主任齐霁说。

为此，中央启动了生态环境损害赔偿制度改革。2015年，中办、国办印发《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》，在吉林等7个省市开展试点。在齐霁看来，改革的背景正是生态环境损害法律责任不明确，法律制度不健全，立法没有涉及受损生态环境的赔偿和修复。

经两年试点探索后，2017年，中办、国办印发《生态环境损害赔偿制度改革方案》（以下简称《改革方案》），提出自2018年起在全国试行生态环境损害赔偿制度，到2020年力争在全国范围内初步构建责任明确、途径畅通、技术规范、保障有力、赔偿到位、修复有效的生态环境损害赔偿制度。

据了解，各地在推进生态环境损害赔偿中以案例实践为重要抓手推进改革，及时修复受损的生态环境。生态环境部的统计数据显示，截至2021年底，全国共办理赔偿案件超过1.13万件，涉及赔偿金额超过117亿元。全国共推动修复土壤超过3600万立方米、林地超过6100万平方米、水体超过3亿立方米、清理固体废物约9000万吨。

宁夏美利纸业集团环保节能有限公司（以下简称美利纸业）污染腾格里沙漠生态环境损害赔偿案就是其中一起典型案件。

2003年8月至2007年6月，美利纸业违法倾倒造纸产生的黑色黏稠状废物，造成腾格里沙漠内蒙古、宁夏交界区域14个地块的土壤、地下水和植被受损。经鉴定评估，生态环境损害赔偿数额为1.98亿元。

这一污染案件发生后，通过探索“一次签约、分段实施”的方式，2020年12月，宁夏回族自治区中卫市政府、内蒙古自治区阿拉善盟行政公署与美利纸业达成赔偿协议。同时，三方一致同意，赔偿工作分两个阶段实施，即第一阶段支出费用4423万元，用于开展污染状况调查以及污染清理实施工程；第二阶段开展补偿性恢复、地下水监测、污染地块风险管控、林区管护、生态环境效益评估等工作，并以开展补偿性恢复荒漠和以林地生态效益抵扣两种方式，赔偿生态资源期间服务功能损失1.54亿元。

“在案件处理过程中，中卫、阿拉善两地政府有效分工协作，保障磋商顺利推进。案件首次以生态效益抵扣损害，创新了生态环境损害赔偿途径。”生态环境部有关负责人说。

明确部门分工压实地方责任

值得注意的是，随着改革的推进，相关立法日益完善。

2020年，民法典正式出台，将改革成果上升为国家基本法律，生态环境损害赔偿制度被正式纳入法律框架。

此外，2018年8月制定的土壤污染防治法、2019年12月修订的森林法、2020年4月修订的固体废物污染环境防治法、2020年12月制定的长江保护法，均规定了生态环境损害赔偿的相关内容。生态环境损害赔偿制度还进入了党内法规。2019年6月制定的《中央生态环境保护督察工作规定》明确，对于督察发现需要开展生态环境损害赔偿的，移送省级政府依照有关规定索赔。地方立法也在加快跟进。近期，吉林、江苏、福建、四川等21个省份在修订或出台相关地方条例时确定了生态环境损害赔偿规定。

生态环境部有关负责人指出，目前，在开展生态环境损害赔偿的工作中还存在责任落实不到位、部门联动不足、程序规则有待规范等问题，而民法典关于赔偿启动情形的要求与《改革方案》有所区别，还需要做好衔接，因此，有必要在国家层面出台相关措施，进一步指导实践工作。

为此，《规定》明确部门任务分工，压实了地方党委和政府责任，如将生态环境损害赔偿的突出问题纳入中央和省级生态环境保护督察、污染防治攻坚战成效考核以及环境保护相关考核。并要求地方对重大案件建立台账，排出时间表，加快办理进度。

天津大学法学院院长孙保海教授对《规定》中有关“工作程序”的规定之详尽印象深刻：“对生态环境损害赔偿案件线索筛查、案件管辖、索赔启动、损害调查、鉴定评估、索赔磋商、司法确认、赔偿诉讼、修复效果评估等重点环节的权利义务作出规定，细化了10个筛查线索渠道，确定了6类不启动和终止索赔的情形，明确了4个关键环节的损害调查重点。”

对于生态环境损害应该赔多少、怎么赔，《规定》也予以明确，如明确生态环境损害赔偿范围包括5个方面：清污费用；修复费用；生态环境修复期间服务功能损失；生态环境功能永久性损害；调查、鉴定评估等合理费用。生态环境损害分为可以修复和无法修复两种情形。对可以修复的，应当修复至生态环境受损前的基线水平或者生态环境风险可接受水平；对无法修复的，赔偿义务人应当依法赔偿相关损失和生态环境损害赔偿范围内的相关费用，或者在符合有关生态环境修复法规政策和规划的前提下，开展替代修复，实现生态环境及其服务功能等量恢复。

推动改革成果纳入法律体系

生态环境部有关负责人表示，《规定》印发后，生态环境部将加强督察考核，对工作开展缓慢、案件办理推进不力的，进行重点督办，推动改革工作落实落地。

齐霁认为，落实好《规定》要注意以下问题：继续将生态环境损害赔偿突出问题纳入督察和污染防治攻坚战成效考核，推动工作职责落实到具体的部门和人员；充分发挥生态环境部门的牵头作用，强化同司法、自然资源等部门的合作交流，发挥多部门协同的合力；加大案件线索排查力度，形成案件台账，依法依规开展索赔，将制度规范落实到案例实践；要在案件启动率不断上升的基础上，提高结案率，确保每个线索都有回应，每个案件都有着落，真正把案件办实、办结、办妥；做好修复监督工作，确保受损生态环境得到修复，修复效果达到要求；在实践中及时发现管理制度或技术方法的问题，提出修改的意见建议，并积极促成专项立法，推动生态环境损害赔偿制度进一步完善。

生态环境部环境规划院副院长何军建议，结合环境法典编纂，推动生态环境损害赔偿工作。统一法律专业用语，统筹民事、行政、刑事法律责任的衔接，以及统筹磋商和环境公益诉讼、民事诉讼、行政执法、刑事附带民事诉讼的衔接。

还要结合国家公园法等相关法律草案的起草审议，纳入生态环境损害赔偿的内容。“生态环境损害赔偿制度涉及农田、森林、草原等方方面面，目前已有的法律体系还没有完全囊括生态环境损害赔偿制度的具体要求，结合正在制修订的法律推动将改革制度成果纳入法律体系。”何军说。

何军还提出，从法律层面统筹各类资金的使用，将部分罚款和罚金纳入生态环境损害修复的资金范围，保证修复资金的充足。